“七统一”到“三个一体化”：解码十五五健康规划的改革校准与进步逻辑。

2022年国务院办公厅印发《“十四五”国民健康规划》，为2021—2025年健康中国建设搭建起基础框架；2026年7月，国务院正式发布《国民健康“十五五”规划》（国发〔2026〕23号），作为衔接《“健康中国2030”规划纲要》的关键五年行动纲领，立足前五年改革实践成效，直面人口老龄化、慢性病高发、公共卫生体系协同不足、医疗资源结构性失衡等现实问题，完成一次全方位政策校准、体系升级与逻辑迭代。

对比两份顶层文件，从医共体建设的“七个统一”收缩为“三个一体化”，到健康优先上升为国家制度、数智化转型成为核心牵引、生物医药创新全链条布局、全生命周期健康服务精细化落地，一系列调整并非改革倒退，而是我国卫生健康治理认知持续深化、发展模式从规模扩张转向质量效益、改革路径由粗放整合迈向精细协同的鲜明体现。透过政策文本的差异，能够清晰读懂新时代健康事业高质量发展的底层逻辑，见证中国式现代化民生保障体系不断完善的时代进步。

■ 一、顶层定位与发展主线：从任务部署到战略制度化，发展逻辑全面升级

（一）指导主线：由“补短板”转向“高质量系统性重塑”

“十四五”规划立足疫情后公共卫生短板，核心主线是完善基本医疗卫生制度、织牢公共卫生防护网，重点解决“有没有”的基础保障问题，改革重心集中在补齐疾控、基层、妇幼、急救等硬件短板，推进公立医院综合改革、药品集采等基础性制度落地。 

“十五五”规划则将卫生健康事业高质量发展作为主题，以优化全方位全周期整合型健康服务体系为主线，新增“数智化转型、中西医协同”两大核心牵引，明确发展方式要全面转向“以健康为中心”，更加注重质量效益、系统协同、均衡可及。顶层目标从2025年阶段性完善体系，升级到2030年实现健康中国建设决定性进展，设定人均预期寿命达到80岁，主要健康指标跻身高收入国家行列，形成衔接2035远景目标的中长期战略布局。

（二）核心战略：“健康优先”从理念升级为法定制度抓手

“十四五”仅提出“健康优先，共建共享”基本原则，侧重理念倡导；“十五五”首次将健康优先发展战略写入顶层制度体系，明确要求推进健康影响评估制度立法，对经济社会规划、重大政策、工程项目开展健康风险评估，把健康指标纳入地方治理考核，推动“健康融入所有政策”从口号变为可落地、可监管的制度工具。同时明确地方党政主要负责人亲自抓医改，卫生健康不再是单一部门业务，而是全域统筹的基础性治理工作，大幅提升健康治理跨部门协同权重。

（三）发展导向：摒弃规模扩张，确立资源约束与结构优化思路

“十四五”阶段鼓励医疗资源扩容，侧重提升机构总量、床位、设备、人员数量；“十五五”作出刚性约束：稳定二级医院、严控三级医院盲目扩张，限制公立医院超规划、违规举债建设，对高负债、低使用率医院不再新增床位，医疗资源增量全部向康复、护理、精神心理、老年医学、儿科等短缺专科倾斜。指标体系也完成迭代，不再单纯追求资源总量增长，重点考核健康结果、服务同质化、基层诊疗占比、慢病控制成效等质量类指标，标志医疗卫生发展彻底告别“重建设、轻服务”的粗放模式。

■ 二、分级诊疗与医共体改革：从全面集权整合到有限协同，守住公共卫生治理底线

两份规划最直观、最核心的政策调整，集中在紧密型医共体（城市医疗集团）建设路径，也是治理逻辑迭代最典型的缩影。

（一）政策表述：从“七统一全面管控”精简为“三领域一体化协同”

“十四五”配套医共体指导意见提出，县域医共体实现行政、人事、财务、业务、用药、信息、后勤七大统一管理，追求人财物全面集权式整合，通过组织重构实现资源集约化，试图一步到位打通县乡医疗壁垒。 “十五五”规划明确调整表述：仅推动医疗、运营、信息管理一体化三大维度协同，人事、财务、行政不再纳入统一管理范畴。人事改革替换为“人才双向流动、县管乡用、乡聘村用”柔性机制，不再由牵头医院统一任免基层人员；财务、行政权责保留在卫健行政部门与独立专业机构手中，避免医疗运营逻辑替代公共卫生治理逻辑。

（二）调整背后：修正实践偏差，守护县域“1+4”治理架构底线

媒体评论指出，“七统一”模式在部分地区落地中出现结构性风险：部分县域借医共体整合，将疾控、妇幼、中医药机构纳入医院统一管理，瓦解“县级卫健局统筹，疾控、妇幼、中医、综合医院四方分工”的“1+4”基础治理架构。

公共卫生机构依附医院运营后，疾控监测、流调、风险防控的独立性受损，妇幼保健、中医药公益职能让位于经营目标，形成“重医疗、轻预防”路径依赖，削弱重大疫情防控韧性。 

本次政策校准，本质是厘清医疗服务与公共卫生两套运行逻辑：临床医疗以个体诊疗、运营效率为目标，公共卫生以人群预防、社会公平为核心，二者可以协同但不能混同。收缩一体化边界，将医共体重新定位为资源协同平台而非集权管理实体，既保留医疗资源共享、检查互认、信息互通的改革优势，又守住公共卫生机构独立建制、专业分工的制度底线，是对前五年改革实践经验的总结与优化，绝非改革倒退。

（三）改革推进方式：从全面铺开转为因地制宜、分类施策

“十四五”提出全国统一推进紧密型医共体全覆盖，要求各地同步落地标准化整合模式；“十五五”对三明医改经验的表述调整为因地制宜学习推广，不再要求一刀切复制。各地可结合县域人口、经济、医疗基础选择适配协同模式，允许中医医院牵头组建医联体，差异化布局城市医疗集团与县域医共体，赋予地方更大改革自主权，体现渐进式、精细化改革思维。

■ 三、全周期健康服务体系：从基础覆盖到精准细分，覆盖全人群健康需求

“十四五”已经搭建生育、妇幼、老年、职业人群服务框架，但措施偏向普惠兜底；“十五五”在此基础上细分人群痛点，推出一批全国统一的普惠专项行动，实现健康服务从“广覆盖”到“深干预”升级。

（一）妇幼与青少年健康：新增普惠性民生硬举措

1.适龄女童HPV疫苗免费接种写入国家规划，“十四五”仅鼓励地方试点，本次上升为全国统一公共卫生服务，大幅降低女性宫颈癌发病风险；

2.明确儿童青少年“五健”专项行动：视力、体重、骨骼、口腔、心理健康综合干预，系统应对青少年慢病低龄化问题；

3.强化普惠托育、分娩镇痛费用保障、出生缺陷全链条防治，完善不孕不育规范化诊疗与辅助生殖医保支持，完整构建生育支持服务链条。

（二）老年与康复护理：扩容体系，补齐长期照护短板

“十四五” 仅提出发展医养结合试点；“十五五”专门设立康复护理扩容提升工程，量化人才目标：每万人口康复医师0.7人、康复治疗师1.6人，构建三级医院指导、二级医院主体、基层网底的康复护理网络。同步推进老年痴呆防治、失能老人照护、安宁疗护、老年口腔听力健康等专项，健全居家、社区、机构一体化长期照护体系，积极应对深度老龄化浪潮。

（三）心理、职业、残疾人群健康服务全面提质

1.心理健康：推广12356心理援助热线，完善精神障碍社区康复，基层医疗机构普遍开设心理门诊，将心理危机干预纳入应急体系；

2.职业健康：新增新业态、新兴产业职业病风险监测，搭建智能化预警网络，全域推进健康企业建设；

3.弱势群体：常态化落实因病返贫动态监测，完善残疾人康复救助、医疗机构无障碍改造，强化防盲治盲、防聋治聋，缩小健康服务人群差距。

■ 四、公共卫生安全屏障：从应急补短板到现代化体系常态化建设

经历新冠疫情后，“十四五”聚焦应急救治、监测预警能力补短板，侧重短期应急能力建设；“十五五”转向疾控体系长效现代化建设，构建常态化、分层化、一体化公共卫生安全网络。

1.疾控体系升级：实施疾控体系现代化工程，试点市域疾控联合体，建立疾控监督员制度，深化医防融合、人才交叉轮岗，打通医疗机构与疾控信息共享通道，解决“医防两张皮”长期难题；

2.急救与血液保障系统化：完善院前院内急救一体化，推广AED全域配置、航空医疗救护，建立公众急救志愿者体系；健全跨区域血液调配机制，巩固无偿献血长效激励；

3.生物与信息安全单列成章：“十四五”仅零散提及生物安全，“十五五”单独设立板块，强化人类遗传资源保护、微生物耐药监测，搭建医疗卫生可信数字身份系统，统筹医疗数据共享与隐私安全；

4.多维度风险防控：新增气候变化健康适应行动、重点区域生态健康风险评估，将环境、气候、食品安全纳入公共卫生统一防控体系，实现“人 - 环境 - 疾病”全链条风险管控。

■ 五、创新动能培育：数智化、生物医药、健康产业迎来跨越式升级

相较“十四五”将信息化、医药产业作为配套支撑，“十五五”将创新作为高质量发展核心驱动力，开辟全新发展赛道。

（一）数智化转型：从配套工具升级为核心牵引

“十四五”仅要求建设区域全民健康信息平台、远程医疗；“十五五”将数智化与中西医协同并列两大牵引，推出国家级数字化工程：搭建全国智慧健康检验检查跨省共享平台，实现影像、检验结果全国互认；布局医疗人工智能中试基地，拓展辅助诊疗、慢病智慧管理、养老助残数字化场景；开放居民电子健康档案实时查询权限，打通医疗、医保、医药三部门数据壁垒，同时建立全流程数据安全保护机制，平衡数字化便利与隐私安全。

（二）生物医药创新：全链条支持前沿医药与国产器械

“十五五”首次提出全链条支持创新药和医疗器械发展，规划中创新药相关表述频次为历次五年规划最高。重点攻关细胞与基因治疗、核酸药物、新型疫苗、高端医疗设备核心元器件，优化创新药快速审评审批，完善医保配套支持机制，推动医药产业自主可控。同时区分民营医院发展导向，引导社会资本投向康复、护理等紧缺领域，鼓励专科化、品牌化连锁发展，规范营利性机构执业行为。

（三）中医药传承创新：从服务补充走向全球引领

在“十四五”中医药振兴基础上，新增“新时代神农尝百草”行动，挖掘经典名方、保护传统医药非遗，运用现代科学技术阐释中医药机理，健全中医药国际标准，建设海外中医药中心，明确提出巩固我国传统医药全球引领地位，推动中医药深度融入慢病、康复、治未病全流程服务。

■ 六、治理体系变革：三医协同、行业监管、法治建设走向系统化

（一）三医协同治理：改革逻辑从单项突破转向系统联动

“十四五”分块推进公立医院、医保、药品改革；“十五五”强调医疗、医保、医药一体化协同治理，常态化动态调整医疗服务价格，完善公立医院薪酬分配向紧缺专业倾斜，建立全国统一医保项目、耗材目录，优化差异化基层支付政策，控制个人卫生支出占比稳步下降。药品集采、短缺药品预警、基本药物目录动态更新形成闭环管理。

（二）综合监管智能化、法治化

1.监管模式升级：依托电子病历开展嵌入式智能监管，构建“行政监管+技术支撑+数字赋能”闭环体系，防范公立医院债务风险，压实安全生产责任；

2.法治体系完善：推动爱国卫生条例、传染病防治法等法律法规修订，将依法执业纳入医务人员考核晋升硬性指标，卫生健康标准化全面提质；

3.人文治理纳入顶层设计：新增医学人文关怀板块，健全医务社工、医患纠纷化解、平安医院建设机制，弘扬抗疫精神、崇高职业精神，构建尊医重卫社会氛围。

■ 七、政策调整背后的深层时代信号：改革迭代见证健康事业全面进步

综合两份规划的差异与政策校准逻辑，本次调整释放三重清晰时代信号，充分彰显我国卫生健康治理能力持续进步：

信号一：改革进入“从摸着石头过河到循规律精准施策”的成熟阶段

“十四五”属于健康中国建设攻坚期，面对公共卫生体系薄弱、基层资源不足等突出矛盾，采取“大刀阔斧整合”的改革模式，通过医共体全面统一管理快速推动资源下沉，解决最紧迫的就医失衡问题。经过五年试点探索，国家全面复盘改革成效，识别出过度集权整合带来的公共卫生弱化、专业分工失衡等问题。“十五五”不再追求形式上的组织重构，转而遵循医疗与公共卫生分治的客观规律，采用“有限协同、柔性整合”路径，兼顾效率与安全，体现改革从粗放探索走向科学、审慎、可持续，是国家治理现代化在民生领域的直观体现。

信号二：发展重心从“治病兜底”转向“全民主动健康、全周期提质”

“十四五”核心任务是解决“看病难、看病贵”，聚焦疾病救治体系完善；“十五五”立足群众健康需求升级，预判老龄化、慢病年轻化、心理疾病高发等中长期挑战，将健康促进、预防干预放在所有任务首位。从青少年视力体重管理、全民控烟减盐减糖，到老年失能预防、全生命周期筛查干预，政策逻辑实现从“被动治病”到“主动防病”的根本性转变，真正落地“以人民健康为中心”的工作方针，民生保障维度更全面、更前置、更人性化。

信号三：健康事业成为中国式现代化基础性支撑，产业民生双向赋能

本次规划跳出单纯医疗卫生范畴，将健康上升为中国式现代化的健康根基。一方面，健康优先评估制度将健康嵌入经济发展全过程，实现发展与健康协同；另一方面，生物医药、康复器械、商业健康保险、智慧养老等健康产业作为战略性新兴产业全面布局，既通过产业创新提升医疗技术水平，又创造多元化健康服务供给，形成“民生保障拉动产业升级、产业发展反哺民生改善”的良性循环，实现公益属性与产业发展统筹兼顾。

从“十四五”夯基固本、应急补短板，到“十五五”提质增效、系统精细化治理，两份五年规划的迭代升级，不是政策方向的转向，而是改革认知、治理能力、民生保障水平全方位的时代进步。医共体“七个统一”到“三个一体化”的微调，是尊重专业规律、平衡效率与公共安全的理性校准；健康优先制度化、数智化全面落地、全生命周期健康服务精细化布局、生物医药创新全链条扶持，勾勒出未来五年健康中国建设清晰路线图。

站在2026至2030年衔接2035远景目标的关键节点，《国民健康“十五五”规划》立足前五年改革实践成果，直面新时代群众多层次健康需求，以更系统、更精准、更可持续的改革路径，持续完善中国特色医疗卫生制度。一系列政策调整充分证明，我国健康治理始终坚持问题导向、循序渐进、守正创新，在持续优化中不断提升全民健康获得感、幸福感、安全感，为中国式现代化筑牢坚实健康根基。

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